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在保险市场上，投保人具有风险保障的需求，要购买保险；保险公司有满足这种需求的供给，能够提供保险产品。在保险市场发育初期，保险单的买卖双方，一般是直接参与成交。但是随着保险业的不断发展，原来只有买卖双方的直接交换已经不适应承保技术日趋复杂、市场竞争日趋激烈的需要。在现实的保险供求市场中，由于保险商品的特殊性质，保险单的销售是以保险人与投保人订立合同关系进行的，涉及要约、承诺、订费、签约等一系列环节。面对这一复杂的过程，保险人需要借助中介人推销保险，投保人则可借助中介人选择适合自己的保险。于是，保险市场中的中介力量便应运而生。

保险中介人通过向保险单的买卖双方提供服务，把保险人和被保险人联系起来，并建立起保险合同关系。根据不同的服务范围和服务对象，保险中介人可分为代表保险人招揽和推销业务并提供各种辅助服务的代理人；代表投保人和被保险人利益选择保险进行穿针引线的经纪人；还有接受保险人和被保险人的委托，从事客观保险理赔查勘估损的公估人等等。

保险中介人经过数百年的发展，已经成为保险市场重要的组成部分，它渗透到展业、风险评估、承保、索赔、估损等各个环节，保证了保险市场正常有效、有序地运转。保险业发展的实践证明，成熟的保险市场必然有一支高素质的保险中介人队伍，而发达的保险中介又是保险市场成熟的标志。

我国自1978年恢复国内保险业务以来，保险公司也采取了“多渠道、广代理”的方针，聘请了大量专职和兼职保险代理人从事展业活动，而保险经纪活动实际上也存在着。保险代理人员的数量实际上已超过保险公司员工的数量。

但是，由于长期以来没有关于保险中介机构管理的制度，保险中介市场相当混乱，其表现是：

保险代理机构与保险公司的分支机构无严格界定，保险公司设立的一些分支机构也称为代理机构或代办机构。由此带来的问题是保险代理人，尤其是个人代理人与保险公司员工的界限不清。

保险代理人与保险经纪人、保险代理业务与保险经纪业务性质上无严格区分，保险代理人实际上也从事一些保险经纪业务。

保险代理人、保险经纪人的主管机关不明确，对保险代理机构、保险经纪机构无严格的审批制度，对保险代理、保险经纪从业人员无资格考试和认定制度。